庆阳市财政局

　山西专员办党组书记、监察专员 李元成

   “模板”即浇筑混凝土成型所使用的一种标准化模具，旨在统一标准减少偏差、规范流程防止杂乱、动态检测保证质效。“模板化管理”是根据目标制定制度、按照制度打造流程、运用流程管控质效、利用质效改进制度的现代管理模式。鉴于中央预算单位“条”型遍布于全国各地，中央转移支付资金“块”型分配到大江南北，根据中央深化财税体制和预算管理制度改革的决定，财政部全面建设现代财政制度，于2014年10月果断决定专员办工作转型，目标是就地就近对“条”管单位和“块”状资金实施预算监管，优化管理幅度，提升监管质效。迅速肩负起对数量众多的中央预算单位和金额庞大的中央转移支付资金预算监管重任，对于尚未完全掌握财政管理工作规律的专员办而言，是重大机遇和严峻挑战，应以“制度、流程、内控”为主线推行模板化管理，全力保障转型规范、监管有序、运转高效。

　　一、模板化管理的基本思路

　　专员办工作转型就是充分发挥“派”和“驻”的优势，对预算编制和执行实施全过程监管，对监管范围和监管流程实施全覆盖监管。这种工作转型具有四大特征：一是从工作方式上讲，是以随机性监督检查为主转向以固定性预算监管为主，以大规模游击战为主转向规范化阵地战，客观上要求专员办按照统一的制度和要求积极稳妥“转型”。二是从工作性质上讲，是根据财政部部署实施预算监管，以“执行”为主要特征，客观上要求专员办先“按部就班”尤其按照规定的程序贯彻落实，再因地制宜创新创优。三是从成本效益原理分析，全国专员办只有1000多名干部，仅就监管的中央预算单位而言就多达17226家，涵盖着4家一级单位、2875家二级单位、6915家三级单位、6801家四级单位和631家五级单位，理应摒弃不分“类、款、项、目”的零售式监管，大力推行分类型按标准的集约化监管。四是从木桶原理分析，专员办干部长期从事财政监督及部分管理工作，对于预算监管业务还不太熟练，这是明显的劣势和短板，更应该摒弃小作坊“私人订制”式监管，大力推行流水线式标准化作业。

　　上述四大特征，要求专员办工作转型应以制度为基础，重点突出程序性与标准化，而专员办对中央预算单位和地方财政部门实施就地监管，在监管对象、监管原则、监管内容、监管标准、监管要求等方面都相对固定且相对连续，监管规律基本相同，同类型监管模式尤如“标准化模具”，既可以重复使用更可以复制推广。因此，当务之急是严格按照财政部部署，以防控工作风险和廉政风险为重点，紧紧抓住“制度、规程、内控”这条主线，建立起顺向相互印证与制衡、逆向可追溯可追责的模板化管理机制，确保预算监管工作做到“制度化管理、程序化操作和标准化控制”。

　　“制度化管理”就是汇总分析财政部的授权制度和工作要求，逐类逐项归纳预算监管工作的依据、职责、标准、要求等重要管理要素，逐类逐项明确监管工作的原则和底线，在此基础上逐类归纳、分析并制定出统一规范的预算监管制度，以此全面规范专员办管理层和执行层的具体行为，最大限度减少工作中的随意、盲目和无序。

　　“程序化操作”就是依据上述制度，解析预算监管业务流程，剖析具体操作过程中的风险点，确定关键环节和重点岗位，严格按照分事行权、分岗设权、分级授权的原则，有针对性设置内控程序和制约步骤，形成严密且具体的操作规程，全面规范各个岗位的职责与行动，确保每项监管工作都能够“按图索骥”进行。

　　“标准化管控”就是要加强“检测”，对上述管理制度和操作规程进行符合性测试，确保岗位设置、操作步骤体现出决策、执行、监督相互协调且相互制约；要加强“控制”，动态监督操作规程和工作标准执行情况，确保管理有效、执行有力；要加强“反馈”，客观评价运行成效，动态管理风险、纠正偏差、修订规程，动态总结经验、推广运用、完善制度。

　　二、模板化管理的基本架构

　　专员办当前担负着十大项主要职责，按照现代财政管理理论可以归纳为收入监管、支出监管、监督检查三大类型。对于前者和后者，专员办已从事20余年，既有基本工作制度又有具体操作规程，当前应按照工作转型新要求进行改进完善。“支出监管”则是重中之重，迫切需要逐类制定监管制度，逐项制定操作规程。

　　对于专员办而言，强化“支出监管”主要包括三大方面：预算编制监管、预算执行监管、预算绩效评价。从我国现代财政制度建设和财政改革发展进程分析，预算执行监管以2013年制定的《中央财政国库动态监控管理暂行办法》为标志，仅限于中央预算单位范围内起步试行；预算绩效评价以2015年制定的《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》为标志，正式起步探索；而预算编制监管既是预算监管工作的“龙头”，又在各单位各领域试点多年，尤其是财政部党组强调“对属地中央预算单位和地方财政部门等提供的人员、资产等基础数据的审核，相关司局原则上以专员办意见为准；对资金预算的审核，以专员办意见作为安排预算的重要依据”。因此，根据重点论的基本原理，当前应把预算编制审核作为实施模板化管理的着力点和试验田，在实践中不断完善后再总结推广。

　　专员办开展预算编制监管，实质是按照财政部部署就地承办财政审核以及少量财政审批工作，目前涉及30多项具体项目。推进模板化管理首先要明确政部提出的工作目标和工作要求，分类型归纳制定预算监管工作制度；其次是按照上述制度，制定出普遍适用财政审核审批工作的基本操作规程即“通用模板”，尤如工厂流水线作业中的“通用模具”；再次是以“通用模板”为统领，对这30多项具体项目逐项增加工作依据、范围、重点等主要内容，逐项有针对性设置内控程序和制约措施，进而简洁高效地制定出每项审核审批事项的具体操作规程即“专用模板”，尤如工厂流水线作业中的“专用模具”。

　　“专用模板”是专员办开展某项或某类财政审核审批工作的操作手册，也是控制、督导和检验工作成效的基本标准。在财政部部署财政审核审批工作后，一方面，专员办能够根据对应项目的“专用模板”，“按图索骥”式迅速有序开展流水线作业；另一方面，财政部和专员办内控部门可以采取顺向印证、逆向追溯等方式检测工作质效，从而全方位确保审核审批工作规范、有序、高效。

　　正是由于专员办工作转型后在监管对象、监管原则、监管内容、监管标准等方面相对固定且相对连续，上述模板化管理方式就具有强大的生命力和广泛的适用性，既适用于预算执行监管、预算绩效评价，也适合在收入监管和监督检查中改进运用。

　　三、模板化管理在审核审批工作的具体运用

　　专员办开展财政审核审批工作，重点应以防控审核审批工作中的执法风险和廉政风险为重点，以建立“对内通用模板”和“对外通用模板”为主线，分别延伸制定相应的“对内专用模板”和“对外专用模板”，进而构建起“专员办财政审核审批工作运行体系”（见附图），并且坚持动态检测改进，实现审核审批工作过程控制和质效保障。打造审核审批工作模板总体分五大步骤：

　　第一步：制定“对内通用模板”。紧紧围绕财政部《财政预算监管工作规范（试行）》和《专员办内部控制基本制度(试行)》等制度，全面梳理所承担的财政审核审批项目以及工作要求，重点对业务流程进行分解剖析、归纳提炼，制定出普遍适用的《专员办财政审核审批工作通用操作规程》即“通用模板”，涵盖监管依据、原则、标准等关键要素，明确每个岗位的基本职责和每个步骤的基本要求，依次建立“基础准备→提醒报送→受理→初审→复审→审核→核批→岗位职责→内部控制→动态督办→宣传调研→档案管理→质效考核→工作纪律→责任追究”等至少15个通用操作步骤。同时，配套设置一张全程管控工作进程的《财政审核审批工作承办表》，连同《财政审核审批工作底稿》一并在办公平台流转，必须由受理、初审、复审、审核、核批、归档等重点岗位人员签署意见，全程实施痕迹化管理。

　　第二步：制定“对内专用模板”。以“通用模板”为基础，对所有审核审批事项进行全面梳理，逐项归纳审核审批的依据、范围、重点、要求等主要内容，剖析其审核审批运转流程，按照工作岗位、操作步骤确定关键环节和重点岗位，有针对性设置内控程序和制约措施，制定出严密具体的单项内部操作规程即“专用模板”。目前应重点制定实施对部门预算、保障房、医疗保险、直接支付、专项转移支付、文化产业基金等30多项专用操作规程，确保高效有序地实施流水线式标准化作业。

　　第三步：制定“对外通用模板”。工作转型后，对外监管对象主要是中央基层预算单位和地方财政部门，监管原则、内容和标准等都相对固定且类似，普遍适用于“三项制度 对外专用模板”监管方式，并且推行“三项工作制度”尤为重要。一是“情况通报”制度，重点是在全省范围内通报监管动态、工作要求以及共性问题或典型问题，着力引导各单位相互学习借鉴，对照整改问题，整体推进预算监管工作。二是“整改通知书”制度，重点是对于日常监管和核查调研中发现的预算、资产、内控等重要问题，向被监管单位制发书面整改通知书，动态督导落实整改工作。三是“管理建议书”制度，重点是向中央预算单位、地方财政部门以及相关项目单位，有针对性提出加强内部控制和预算管理的指导意见及具体建议。

　　第四步：制定“对外专用模板”。主要采取两种方式规范对外监管工作：一种是联合监管，即联合省级主管部门制定监管办法及操作规程，分步骤明确申报、初审、复审、专员办审核审批等四个层次的工作流程，对这四个层次分别明确职责权限及工作要求，尤其是要求申报单位对真实性、合法性实施“承诺书制度”。这种方式可广泛使用于煤层气补贴、一般增值税退付、城乡居民社会养老保险等审核审批工作中运用，省级主管部门积极性也会很高。另一种是独自监管，即由专员办单独制定监管办法及操作规程，单独实施日常监管和专门核查调研。这种方面普遍适用于银行账户监管、专项资金申报审核、非税收入监管等各项工作。

　　第五步：动态检测完善各类制度和模板。责成内控办对“通用模板”和“专用模板”运行情况进行符合性测试，确保管理制度、岗位设置、操作步骤体现出决策、执行、监督相互协调且相互制约；对落实情况进行动态抽查，掌握每项审核审批工作在不同节点、不同岗位、不同处室的执行效果，确保管理有效、执行有力。在试运行一段时间后，应通过对财政审核审批工作运行体系进行全面“检修”，重点查找问题、纠正偏差、修订标准，补充制定相关内控制度、内控部门和机关纪委“双随机”抽查制度等，确保各项审核审批工作做到责权明晰、运行有序、风险可控。

　　总之，党的十八大和十八届三中全会已绘制国家治理体系和治理能力现代化蓝图，建立现代财政制度已成为我国经济社会发展的重要使命。在这场伟大的财政改革中，财政部通过顶层设计和分步实施，已将专员办正式嵌入财政主体工作之中，赋予专员办全方位服务财政中心工作的神圣职责。楼继伟部长在2015年12月28日总结“十二五”时期财政工作时，高度肯定专员办工作转型对“健全预算监管体系”的重大意义，并且对专员办寄予殷切期望。面对新形势新任务，专员办务必要统一思想、克难奋进，务必要令行禁止、只争朝夕，坚决贯彻执行财政部部署，积极推行模板化管理，迅速、有序、高效地推进财政预算监管工作。