庆阳市财政局

江苏专员办 薛鑫堂

　　楼继伟部长在全国财政工作会议上明确指出：完成财政改革任务，做好各项财政工作，必须全面加强管理基础工作，健全制度和标准体系，优化业务流程，进一步提高财政管理科学化、规范化、信息化水平。当前，专员办正面临工作转型调整，如何将其业务工作嵌入到预算执行流程，融入财政管理，这不仅要转变理念，强化顶层设计，而且“打铁还需自身硬”，更要夯实基础，着力完善“基础信息库”、“财政法规库”和“监管案例库”（以下简称“三库”），更好地服务财政改革发展大局。

　　一、切实增强“三库”建设的责任感紧迫感

　　作为财政部派出机构，专员办的工作要围绕中心，服务改革，全面融入财政管理，必须进一步夯实基础工作，提高财政监管的有效性。

　　（一）推进“三库”建设是服务财政改革，实现财政管理科学化、规范化、信息化的需要

　　推进预算管理制度改革，建立全面规范、公开透明的现代政府预算管理制度是深化财税体制改革重点内容之一，也是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。充分发挥专员办就地就近监管优势，切实加强对预算执行的监管和财政资金运行的过程控制，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监管机制，既是职责所赋，也是使命所系。在此过程中，专员办重点应围绕预算执行，从中央专项转移支付和预算单位综合财政监管两个方面入手，夯实基础，着力“三库”建设，以“基础信息库”作为开展财政监管工作的基石、“财政法规库”作为规范财政监管工作的准绳、“监管案例库”作为提升财政监管工作的依据，推动财政管理的科学化、规范化、信息化。

　　（二）推进“三库”建设是推动专员办工作转型，履行财政监管职责的需要

　　按照部党组有关专员办工作转型的要求，专员办监管的重点应是预算执行的真实性、合法性和有效性。围绕预算执行过程监管的模式主要有三种。一是资金拨付审核，即在部门预算下达后、资金拨付前，利用专员办就地监管易接地气的优势，对预算执行的相关材料进行审核，签发中央财政国库支付令或向财政部业务司反馈审核结果。二是现场督查，即在预算执行过程中开展全面检查，对有问题的项目追回和停拨财政资金。三是基础管理，即对预算编制、执行的基础工作进行规范，以此整体提升财政财务管理水平。所有这些工作都需要赋予专员办参与财政国库动态监控，加快开发具有开放性模块的非现场监管信息系统软件，建立自上而下和自下而上两条预算执行信息数据的采集系统，并加强采集数据的对比、分析，准确掌握预算执行的真实进度和存在问题，进而促进预算编制科学化、规范化。

　　（三）推进“三库”建设是规范专员办工作行为，提高依法监管水平的需要

　　依法行政、依法监管是财政工作的基本要求。专员办的财政监管执法必须遵循有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则。但是，由于成文法的局限性、监管人员执法能力的差异性以及现实情况的复杂性等原因，客观存在自由裁量的空间。为确保专员办工作公正合理，程序规范有序，必须全面地掌握各项基础数据，及时地更新专项业务的程序要求和实体规定。基础信息库的建立为日常分析积累资料，监管线索有据可查；财政法规库的建立使监管人员能够便捷地获得财政监管的相关法律法规和政策解释，增强执法的专业性、时效性、客观性和公正性；在现有法律框架之内编撰的财政监督案例，既能够充分发挥案例启示和类推指导的灵活性，及时适应财政监督的发展变化，又能体现案例推动弥补立法漏洞、细化立法规定的扩展功能，解决财政监管实践中出现的新情况、新问题。

　　二、“三库”建设的基本原则与框架

　　围绕专员办业务工作转型的方向和要求，以及其自身特点，“三库”建设应坚持以下四条原则：1、统筹安排原则。“三库”建设应是整体工程，缺一不可、互相关联，以基础信息库为基础，采用数据库链接的方式，向前拓展，可建立相关财政管理事项适用的法律法规数据库；向后拓展，构建相关财政管理事项审核审批、备案清算、监督检查等财政案例库。2、先急后缓原则。部党组对专员办业务工作转型明确的领域先行建设，不明确的可缓一缓。如“基础信息库”应着力中央专项转移支付和预算单位综合财政监管等预算执行方面建设。3、先易后难原则。如对“金财工程”中部门预算管理系统、预算指标管理系统、国库集中支付管理系统等子系统要想方设法利用，对部分专员办已开发的信息化软件能利用的尽量利用；除此以外，再考虑进一步开发。又如目前“财政法规库”和“监管案例库”建设相对而言要容易些，可抓紧进行。4、先近后远原则。要立足眼前，着眼长远，当下的事情应先做起来，以前的事项和未来任务都要统筹规划，一步一步进行。

　　从总体上分析，建设中的“三库”应当具有以下几个功能：一是信息数据录入维护功能，特别应开发信息要素数据自动化、批量导入和更新替换功能；二是信息数据查询和导出功能，特别应开发使用人员自定义查询、导出功能；三是“三库”之间的关联功能，即在查阅“基础信息库”相关资金情况时，既可以关联到“财政法规库”中与该项资金使用有关的法律法规，又可以关联到“监管案例库”对该项资金的监管情况。四是“基础信息库”的信息数据分类分析功能，即根据监管工作需要，通过信息要素实现数据的自动归类、加总、检索筛选和输出分析图表等逻辑处理能力；五是“基础信息库”非正常信息数据预警功能，即某项数据或分析结果如果超出预设范围将自动突显或警示；六是预留拓展功能，即三个数据库都是开放式的，可以根据监管工作的需要增加新的功能和模块。

　　就“基础信息库”而言，其资料大部分来源于专员办外部，可按“专项转移支付监管基础信息库”、“预算单位综合监管基础信息库”、“收入监管基础信息库”、“会计监管基础信息库”等子库进行建设。当前，前两项子库建设更为迫切，并且从政府收支科目的功能分类和经济分类来看，应统筹规划这两子库的建设。

　　就“财政法规库”而言，其资料大部分来源于专员办外部，可按财税政策、财政支出（含部门预算）、国库支付（含银行账户）、项目管理、财务管理、会计核算、资产管理、税收征管、非税收入、内部控制、监督检查、其它等设计架构。

　　就“监管案例库”而言，其资料大部分来源于专员办内部，是专员办工作成果集中体现。同时，经过对案例的整理、加工和分析，要揭示和反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，保障中央财政和财务会计政策有效落实，促进中央预算资金和项目安全、规范和有效。

　　三、“三库”建设的主要内容（需求分析）

　　“三库”是一个软件系统或者软件平台。从软件开发的角度来看，一个项目主要分为需求分析、设计、编码、测试、维护等五个阶段。需求分析是起步阶段，是其余四个阶段的必备前置条件，也是最重要的步骤。

　　（一）基础信息库

　　1、专项转移支付监管基础信息库。根据中央财政支出监管实践，基础信息库中应当包括以下主要内容（或信息需求）：一是支出分类方面，包括支出功能分类（类、款、项）和支出经济分类科目（类、款）；二是专项资金业务方面，包括专项资金预算依据文件的文件号（主管部门投资计划文件或专项资金分配函等），财政部专项资金预算指标文件号、专项资金类名、资金性质、发文时间，省级财政部门二次分配或转拨文件号、发文时间等；三是专项资金基本情况方面，包括具体使用专项资金的单位、所在地、项目名称、金额等明细内容；四是为进一步扩展数据库功能预留的其他要素，依工作需要而增设，如监管情况要素等等。

　　2、预算单位综合监管基础信息库。根据预算单位综合监管需要，基础信息库中应当包括以下主要内容（或信息需求）：一是基本情况方面。包括单位基本情况，财务人员情况，内部控制情况等。二是预决算方面。包括总体情况，主要是预决算总额、收入支出明细情况；预算与决算的比较，主要是决算与预算的总体差异、单项差异，以及存在较大、非正常差异的原因；预算执行情况，按季度由各单位上报总体预算执行情况、分项情况，以及未按计划执行的原因。三是资产负债方面。包括总体情况，主要是资产负债总金额，明细金额以及主要资产数量情况等；要素分析，主要是自动生成资产负债比例、各资产占总资产的比例、人均资产负债；资产购置、处置、出租出借情况，主要是政府采购情况，国库直接支付情况，资产处置过程中报告审批情况、上缴处置收益情况，资产出租出借报告审批、收入上缴情况等。四是银行账户方面。包括总体情况，主要是银行账户个数、类别、开户银行等；账户分析，主要是各账户收支情况、期末存款余额情况等。

　　3、收入监管基础信息库。根据中央财政收入监管实践，基础信息库中应当包括以下主要内容（或信息需求）：一是税收方面。包括宏观信息，主要是国家统计局公布季度经济数据，财政部按月公布的全国财政收支情况等；区域信息，主要是本省统计月报，本省公共财政收入情况，国库中央收入报表，财政报表，地税、国税税收会统报表，海关关税报表等；基本信息，主要是本省国税、地税、海关、国库组织机构情况表，国税、地税征管的纳税人分类统计表等；监管信息，主要是年度检查情况统计表，年度收入监管工作总结，中央收入对账表，成品油价税改革收入调库台账，分年度省级机关人员津补贴调节基金审核情况，“三代”税款手续费收支余和审核情况台账等等。二是非税收入方面。包括征管项目信息，主要是项目名称、征收文件依据、范围、标准和申报、入库时限等；代征单位和征收对象信息，主要是单位名称、征收项目、联系人、联系方式、地址、邮政编码、财务负责人、单位负责人等；代理银行信息，主要是代理银行名称、银行账号、联系人、联系方式、地址等；非税收入票据信息，主要是票据领取、使用、作废、销毁等；申报入库信息，主要是申报、开票、缴纳时间和金额等；综合信息，主要是征收入库月报表，年度清算情况报表，年度清算总结报告等等。三是退税方面。包括退税单位名录；受理、复核单位台账；退税审批月报表；国库退税情况对账表；一般增值税退税管理信息系统等等。

　　4、会计监管基础信息库。根据会计监管实践，基础信息库中应当包括以下主要内容（或信息需求）：一是关于证券资格会计师事务所方面。包括基本情况，主要是事务所的名称、联系方式、成立日期、批准设立机关、批准设立文号、执业证书编号、主任会计师（首席合伙人）姓名及联系方式、员工情况等；执业情况，主要是客户分布、审计报告数量、审计意见类型、审计收费及年度业务收入等；被查情况，主要是接受财政、审计、证券、税务等政府部门的行政监管情况及注册会计师协会的行业自律情况等。二是关于重点企业及上市公司方面。包括基本情况，主要是单位名称及性质，行业类别和经营范围，联系方式，法人代表、会计主管和会计机构负责人及联系方式，控股股东及主要分支机构，财务软件情况，内控制度等；财务状况，主要是已审财务报告的主要财务指标，含资产总额、负债总额、所有者权益总额、注册资本、主营业务收入、主营业务成本、利润总额、企业所得税情况、净利润、经营活动产生的现金流量净额等；审计情况，主要是接受财政、审计、证券、税务、国资等政府部门的行政监管情况及处理处罚情况；接收会计师事务所年度审计情况，包括事务所名称和审计意见类型等。

　　（二）财政法规库

　　1、专项转移支付监管法规库。按照履行支出监管职责要求，支出监管法规库主要内容应是：一是国家或相关主管部门针对资本性支出所涉及的基本建设管理、设备采购管理等内容制定的法律或实行条线管理的法规规章，如《招标投标法》、《政府采购法》等；二是国家或财政部制定的预算及专项资金管理一般性法律法规，如《预算法》及其实施细则、《财政违法行为处罚处分条例》、《基本建设财务管理规定》、《中央预算内固定资产投资贴息（补助）资金财政财务管理暂行办法》等；三是财政部针对每项专项资金制定的专门管理办法，如经建类的《工业企业能源管理中心建设示范项目财政补助资金管理暂行办法》、农业类的《中央财政现代农业生产发展资金使用管理暂行办法》、教科文类的《中央补助地方文化体育与传媒事业发展专项资金管理暂行办法》、行政政法类的《中央补助人民法院办案专款管理办法》等等。

　　2、预算单位综合监管法规库。按照履行预算单位综合监管职责要求，预算单位综合监管法规库主要内容应是：一是预决算管理方面，包括《预算法》及其《实施条例》、基本支出和项目支出预决算管理办法等。二是财务会计方面，包括《会计法》、《会计基础工作规范》、财务规则、会计准则及会计制度办法等。三是资产管理方面，包括行政事业单位国有资产管理暂行办法、国有资产处置及出租出借管理办法等等。四是政府采购方面，包括《政府采购法》以及政府采购相关管理办法等。五是国库管理方面，包括银行账户及公务卡管理办法、国库集中支付审核管理办法等。六是津补贴管理方面，包括加强公务员工资管理，规范津补贴工作的通知办法等。另外，还应包括内部控制、非税收入、基本建设管理和招投标以及专项资金管理等方面的法规制度等等。

　　3、收入监管法规库。按照履行收入监管职责要求，收入监管法规库主要内容应是：一是税收方面。包括通用法规，主要是国家税收法律、法规、规章；常用规范文件，主要是财政部和税务总局及其省厅（局）印发的规范文件，如 “营改增”规定、成品油价税改革收入调库文件等。二是非税收入方面。包括财政部印发的中央非税收入有关项目征收政策文件，以及管理使用办法等。三是退税方面。包括财政部印发的有关项目退税政策文件及审批管理办法等。

　　4、会计监管法规库。按照履行会计监管职责要求，会计监管法规库主要内容应是：一是开展财政会计监管法规依据方面，包括《会计法》、《注册会计师法》等；二是开展财政会计监管的程序方面，包括《财政部门实施会计监督办法》、《会计师事务所监督检查工作规程》等；三是会计、审计的技术标准方面，包括企业会计准则、审计准则等规章制度以及相关问题解答等等。

　　（三）监管案例库

　　依照依法行政、依法监管的要求，仍按职责分工分别建立健全财税政策以及支出、收入、会计监管案例库。主要内容应是：一方面要做好违法违规案例的收集整理，为今后财政监管提供参考借鉴，提高财政监管效率；另一方面对违法违规案例进行加工分析，并提炼出：现有规定明显不合理；没有明确处理处罚规定；处理处罚规定之间互相打架；有禁止性规定无处理处罚性规定；有处罚性规定但处罚力度不够；现有处理规定难以操作等等情况，形成情况反映，供财政部开展调查研究、完善政策参考。

　　四、“三库”建设的保障措施

　　“三库”建设是一项长期的系统工程，涉及面广、建设期长。顺利推进“三库”建设与完善，充分发挥其在财政监管中的作用，需要从组织领导、制度设计、人员资金、信息安全、考核机制等各个方面加强保障。

　　（一）加强组织领导，明确工作职责

　　要把“三库”建设和完善作为专员办工作转型的一项重要内容抓紧抓实。首先要加强组织领导，办里成立“三库”建设领导小组，下设办公室，明确信息技术主管，一定时期内可集中办公，实行统一领导、统一规划、统一建设、统一管理，做到组织到位、工作到位、措施到位、督办到位；各处室明确一名负责人和一名数据维护员，具体负责数据库建设初期的需求分析、事中测试以及事后信息的加载、维护、数据分析等工作。其次要明确职责分工。专项转移支付和预算单位综合监管基础信息库应由办“三库”建设领导小组办公室牵头，各处室参与。其他基础信息库建设主要由各业务处按职责分工进行；财政法规库和监管案例库的信息提供主体为各业务处，发布和维护由办公室牵头负责，并充分运用协同办公平台。

　　（二）构建共享平台，完善顶层设计

　　“三库”建设过程中，数据信息采集非常关键。目前主要有四种方式：电子媒介导入、手工录入、联网远程导入或录入、联网共享。目前，专员办和财政部、地方财政厅局的内网在物理上是相通的，如果专员办和财政部、财政厅局数据上也能接通，这一功能对专员办采集信息数据会变得非常方便快捷。因此，首先积极争取专员办加入“金财工程”，适时向专员办开放预决算管理系统。中央财政所有预算、决算数据都存放在财政部，“金财工程”规划设计中要留有专员办接口，使其能查询、导入或录入本辖区中央财政专项转移支付和中央预算单位等预算、决算信息数据。其次打通专员办到中央基层预算单位以及财政部国库司的网络通道。一方面能够深入服务基层，将目前专员办网上申报审核成果直接上报到国库司，再由国库司根据专员办的网上审核意见，直接下达支付指令，从而更好地提高工作效率，节省行政成本；另一方面有利于基础信息库建设，通过赋予专员办参与财政国库动态监控，对专员办开放零余额账户监管平台，使专员办能依授权登录国库动态监控系统，从而进一步提高专员办审核质量，使专员办更好跟踪掌握中央基层预算单位动态信息。最后要在横向联系上下功夫，专员办尽量加入当地财税库联网，使基础信息库特别是收入监管基础信息库建设更加方便，基础信息库的使用价值更高。

　　（三）强化后勤保障，推进持续发展

　　建立“三库”建设和升级的经费保障机制。充分开展市场调研，合理确定研发费用和后期维保费用。对前期一次性的软件开发要编制项目预算，后期的维保费用也要列入年度正常预算，为数据库的可持续发展提供必要的资金支持。同时，要强化对信息维护人员的指导和考核。充分发挥办领导小组及其办公室组织指导、技术支持和检查考核的职能，落实日常培训和考核工作，一方面结合财政部对于专员办业务工作的要求及时完善“三库”建设的目标和重点内容，培训各处室维护人员；另一方面加大检查力度，定期或不定期地对各业务处数据维护工作进行考核，落实目标责任制。

　　（四）加强信息管理，确保安全可靠

　　落实保密要求，加强信息安全教育，普及监管数据安全知识，提高“三库”信息维护人员的安全保密意识。同时，建立信息数据保密审核制度、日常检查制度和制定应急措施。对所有录入“三库”库的信息，均要求通过办公自动化上报办保密委员会审核。加强对计算机信息系统和数据信息内容的安全检查，及时发现问题，排除安全隐患，确保“三库”的运转安全可靠。