庆阳市财政局

一、基本现状

我市是一个少数民族散杂居地区，共有回、藏、满、蒙等29个少数民族，有1个民族乡和9个相对集中的回族村。少数民族总户数1638户，总人口8000多人，占全市总人口的0.3%。少数民族中回族占96%以上,主要分布在正宁、环县、庆城、宁县、西峰、镇原6个县（区）、9个乡（镇、街办）、12个相对聚居村。少数民族人口的83.3%在农村，具有大分散小集中、农村人口多、城市人口少的特点。

近年来，我市少数民族乡村扶贫工作，在市委、市政府的高度重视和正确领导下，认真贯彻落实党的民族政策，以加快民族地区经济社会发展、提高民族乡村群众生产生活水平为重点，突出“共同团结进步,共同繁荣发展”的主题,不断加大扶贫工作力度，努力开展扶贫攻坚战役，使少数民族乡村群众脱贫步伐不断加快、生活水平显著提高、民族乡村经济社会持续健康发展,面貌发生了历史性的变化。

一是扶贫工作措施不断完善。市委、市政府高度重视民族工作，坚持把少数民族乡村发展放在优先位置，纳入全市整体扶贫规划，与全市经济社会发展统筹部署、专题研究。市上和涉及民族乡村的六个县（区）均分别成立了由民族宗教、财政、发改、扶贫等部门主要负责人组成的民族乡村扶贫开发工作领导小组，将1个回族乡和9个回族村作为全市重点扶持对象，定期召开专题会议进行研究部署,健全了《庆阳民族工作联席会议制度》。市上主要领导经常深入民族乡村进行调研视察，帮助解决实际问题，并将这项工作纳入市县（区）督办考核的重要内容。近年来，全市上下在全面贯彻落实好中央、省上有关民族政策的同时，不断探索我市民族乡村扶贫开发工作的新途径、新措施，先后制定出台了《关于进一步加强民族工作，加快少数民族地区经济社会发展的意见》、《关于进一步做好民族工作的通知》、《关于进一步做好少数民族人才培养工作的意见》等政策性文件。2001年，市委、市政府又专门出台了《庆阳市“1 9”少数民族乡村三年发展规划（2011—2013）》，决定从2011年开始连续三年市财政每年安排1000万元专项资金，各相关县（区）财政配套500万元专项资金，用于支持少数民族乡村的发展。同时，各相关县区都分别制定出了相应的意见和实施办法，做到了“三个优先”（即优先考虑项目、优先安排资金、优先解决困难），把有限的项目和资金向少数民族乡村倾斜。庆阳市从2004年开始，市、县（区）统战、民族宗教等部门坚持组织开展“民族团结进步宣传月”活动和“三下乡”活动，各有关部门鼎力相助，每年利用宣传月活动集中解决一个民族村的问题，连续八年在正宁的五顷塬回族乡、宁县的左家川村等8个回族乡村，召开专题帮扶座谈会，先后整合市直相关部门资金2000多万元，集中解决了一些大事、难事。为了使民族乡村群众尽快脱贫致富，市、县（区）部门均实施了对口帮扶和领导干部与少数民族群众结对帮扶活动，通过项目、科技、信息、培训、就业等多种帮扶形式,为少数民族乡村的发展和繁荣进步做了大量卓有成效的工作。

二是群众生产生活条件得到改善。“十一五”期间，全市共投入少数民族乡村扶贫开发专项资金4560万元，其他资金2500万元。正宁县五顷塬回族乡五个行政村和庆城县桐川乡党崾岘村、环县毛井乡乱谷堆村、镇原县三岔镇高湾村、宁县九岘乡左家川村实施了整村推进和异地搬迁项目,共为民族乡村整修道路1122公里（其中油路79.6公里，砂石路326.4公里，土路716公里）；平田整地0.25万亩,人均0.5亩；架设农电线路138公里，农电入户率达96%；打机井326眼、水窖636口、雨水集流场636处，建集中供水区2个；先后投资1000多万元用于土地复垦、中低产田改造、村庄整治。近年来，各级党委、政府把支持帮助发展民族乡村社会事业列入重要议事日程,先后投资1100多万元，建成了正宁县五顷塬回族乡办公大楼1680平方米、二层商贸楼3200平方米、镇原县三岔镇活畜交易市场和6个回族村的村部办公用房、12个图书室(寺观教堂书屋、科技文化室)、5个农民科技培训中心；投资1185万元改造维修民族村卫生所11个,回族小学14所、中学2所(南邑、桐川)；投资近100万元维修了8个清真寺；累计举办各类少数民族培训班106期,培训4.9万人（次）。先后为回族群众提供设施农业、优质良种、地膜、牛羊、棚圈建设等资金近千万元；发展民营企业41户、个体户142户；年帮助输转劳务1400人（次）以上；异地搬迁212户，危房（窑）改造605户；享受最低生活保障2893人，占少数民族村总人口的37%；参加新农合的群众达到95％以上；通讯入户率达到51％以上；电视入户率达到70%以上。2010年底，民族村农民人均纯收入2583元，比“十一五”末1468元增加了1115元。五顷塬回族乡2010年人均纯收入达到2660元，比“十五”末增加了1325元。联合村地处西峰城郊,全村现有个体、私营、集体企业152个,其中回族企业就有30多个，人均1间门面房(平均每间门面房年收入1万元以上)，2010年人均纯收入达到4510元,比全市平均水平3154元高出1356元，村集体企业年实现交易额5000多万元，固定资产投入达到１亿元。

三是“1 9”规划全面启动实施。各县（区）认真贯彻全市加快少数民族乡村发展动员会议精神，分别成立了专门的“１ ９”规划实施领导小组，各县（区）委常委、统战部长直接担任组长并亲自组织实施。全市动员会议召开后，各相关县（区）普遍开展了民族乡村扶贫开发大调研活动，制定了相应的规划实施细则和具体措施，专题动员安排部署民族乡村的发展工作，确定了扶贫责任主体，并借助“1 9”规划的实施,整合资源、措施落实到位。自2011年以来，各县（区）在指导帮助群众种好地、养好畜、做好生意、打好工的基础上，严格按照要求，全面启动实施“1 9”规划。目前，２个异地搬迁、１个新农村建设、３个养殖小区（场）、２个供水点、９个清真寺维修（寺观教堂书屋）、７个民族文化广场、220户危房（窑）改造等工程已竣工，其他项目正在陆续开展。

二、存在困难及主要原因

我市少数民族发展工作，总体上呈现出和谐稳定、繁荣发展的良好局面，扶贫工作取得了阶段性成效，但由于受地理、历史和自然环境等因素的制约，少数民族乡村经济总量小、底子薄,历史欠账大。

（一）基础设施明显滞后，导致发展缓慢。一是路虽通但不达标。乡村公路普遍等级低、质量差、晴通雨阻，且目前还有1个村（环县南湫乡白条子川村）未通土路（3公里）、3个村未通砂石路（35公里），通村油路只有58.8公里。镇原三岔镇高湾村除2.8公里的国道经过外,至今没有一条自己的标准村道;环县白条子川村距南湫乡政府20公里，目前只有5.2公里的砂石路；毛井乡的乱谷堆村到村部还有10公里土路；正宁五顷塬乡西渠村村部距公路还有３公里便道。二是水极缺、不卫生，且无灌溉条件。除西峰联合村自来水受益率达100%、赵咀子村达90%外,其他民族村人畜饮水仍非常困难,更无条件解决灌溉问题。有5个村自来水受益率不到30%、5个村仅靠集雨窖或拉水吃。三是基本农田少，保证不了吃饭。民族村人均梯田只有2亩，低于全市平均（3.2亩）水平，山区农民大多种的是“三跑田”，广种薄收、靠天吃饭的被动局面一时难以改变。环县南湫乡白条子川人均梯田仅0.5亩；五顷塬乡西渠村异地搬迁后,农民大部分还种的山洼地,人均梯田也只有2亩;三岔镇高湾村人多地少，加之因城镇建设川台地被征用,山地又未修好，十年九不收。四是电仅能照明、缺少动力电。至今边远山区部分群众生活用电还不能保证，如环县白条子川村因过去接宁夏电源，2009年宁夏移民搬迁撤走了供电设施，致使该村停电一年多时间。目前环县高压电虽已供到,但低压电还入不了户。由于农网改造进展缓慢,农村生产用电问题还没有得到解决。五是社会事业发展缓慢。五顷塬乡三所民族村小学目前只留下三个三年制教学点,环县三个民族村小学剩两所（白条子川小学已无学生）,移民二区小学只有14名学生、2个老师，宁县左家川村还有70多名孩子上学困难；“看病难、看病贵”的问题仍很突出，至今还有3个村无卫生所，乡村医生严重缺乏；一些清真寺比较破旧,周边环境差，五顷塬乡南邑街道回族人口增多,需建清真寺;除高湾村、联合村外，其余村均无农贸（集贸）市场；通讯、广播、电视覆盖仍有死角，群众活动场所有限，生活单调。

（二）贫困基数仍然较大，脱贫困难较多。全市12个回族村中有9个贫困村,按照新的贫困标准，农民人均纯收入1196元计算，目前全市回族村中仍有贫困人口1420人，占回族总人口的21.3%。

一是农民增收渠道窄。民族乡村的产业大多以农业为主，收入主要靠种植和养殖，因人才、资金、技术都比较缺乏，管理粗放、效益不高,加之农业生产受制于天，遇上天旱,粮食基本绝收,养殖也缺草、缺水, 外出务工的青壮年劳力,出苦力挣小钱的多，靠智力挣大钱的少。总之，目前农民理财门路少，增收潜力不大。二是自我发展能力有限。40岁以上的人还能种地、养畜、做点生意（年轻人看不上），但大多数农民抵御风险能力有限,遇天灾人祸返贫率高,因建房返贫(入住新农村或危房改造最多补2—3万元,最低只有4000元)、因病返贫、因上学返贫的现象仍很普遍。三是发展很不平衡。村与村、户与户之间差距较大，如经济条件较好的后官寨乡2010年全乡人均纯收入4076元,而该乡少数民族村人均纯收入只有2313元,比全乡水平低1763元；靠近城区的西峰联合村人均纯收入4510元，高于全市平均水平,而环县白条子川人均纯收入只有1330元,比全市平均水平低1824元。

（三）扶贫开发资金严重短缺，发展后劲不足。一是资金投入量小，建设成本高、效益差。近年来，12个民族村虽然都程度不同地实施了一些扶贫项目，但只解决了一些燃眉之急, 资金捉襟见肘，运转困难，而且水、电、路、通讯等基础设施建设投资成本远远高于其他地区，加之上级扶贫资金总量较小，县上财政困难，配套有限，群众自筹能力较低，所实施的建设项目少、质量不高,目前基础设施建设仍是制约民族乡村发展的最大“瓶颈”。二是产业开发层次低、缺链条。农业发展投入不足,严重制约农业增收和现代农业发展; 一些产业开发尚处于低层次、小规模、缺链条阶段,效益不景气;特色支柱产业少,目前尚没有发展前景好、后劲足的支柱产业来支撑。三是负债重、欠账大，大多数民族村都没有集体经济,缺乏物质基础,只能“等、靠、要”。环县甜水移民二区回族群众2003年在卢家湾居住时，集体修地200亩(当时每亩补助200元),村上贷款4万元,移民后原修的地弃耕了，加之移民后每户建房贷款5000元(28户共计14万元)，至今贷款未还；民族村有些扶贫项目已实施多年，但至今欠账；一些项目资金也没有落实到位；一些急需的经济社会发展和管理项目无资金实施。

（四）群众整体素质不高，掣肘因素多。一是文化素质普遍偏低。12个民族村中,目前在校高中生只有1064名,初中学生流失率高。宁县左家川村至今无1名大学生。环县白条子川村竟没有1名高中以上学生,50岁以下的文盲达35人。除西峰联合村、庆城葛岭村外,其他村50岁以下文盲均超过10%。二是劳动者缺乏技能。由于立地条件太差，各类人才缺乏，即便是上了初中、高中的学生也不愿意回村，只有走出去的,没有请进来的,留守在家的大多为老弱病残，科技知识少，大多外出务工者也缺少技能。三是思想比较保守落后。因少数民族群众居住环境的特殊性，群众思想观念普遍比较落后。接受新生事物的能力有限；近亲结婚现象依然存在，影响人口质量；相当一部分人“赖、等、靠、要”，不思进取，坐吃山空,甚至卖掉了政府扶持投放的牛、羊。

三、对策及建议

今后10年，是我市实现跨越式发展、率先崛起、全面建成小康社会的关键时期，少数民族乡村的扶贫工作应紧盯基本消除绝对贫困这一目标,抓住我市建设大型能源化工基地的有利时机，突出改善生产生活条件、发展特色优势产业、强化科技智力支撑“三大重点”，努力实现扶贫方式由分散扶贫向集中扶持转变，由注重解决温饱向基本公共服务均等化转变，促进民族乡村经济快速发展、社会和谐稳定、人民安居乐业。

（一）继续深化认识，进一步增强扶贫工作的责任感和紧迫感。深入推进民族乡村扶贫开发工作,是坚持以人为本、改善民生、缩小差距,促进全市人民共享改革发展成果、全面建设小康和构建和谐社会的迫切需要。要把对民族乡村的发展提高到全市和战略的高度去认识,以更大的决心、更强的力度和更有效的措施,打好新一轮扶贫开发攻坚战,确保少数民族乡村群众不愁吃、不愁穿，稳定实现农民人均纯收入增长幅度高于全市平均水平的目标。要进一步完善扶贫开发工作机制,发挥政府各个部门的职能作用,继续出台支持民族乡村加快发展和解决有关民生问题的优惠政策,并加大落实力度。

（二）加大基础设施建设力度,重点解决基础性贫困问题。一要实施乡村公路通畅工程。建议把少数民族乡村道路作为重点进行谋划,增加项目计划，提高设计规格，使其由通达向标准化方向发展，使村村都能通上柏油路。应特别重视环县白条子川、乱谷堆等村的道路建设。二要实施改土造田工程。从长远看,“土地是刮金板”, 基层干部群众普遍认为“给金给银,不如把地推平”。建议把民族村农田建设全部纳入计划,确保人均4亩“饭碗田”；要多修有利于机械化耕作的大地块,使其口粮田向增收田提升，并提高机推地补助标准;要不断推进造林绿化、水土保持、流域治理、环境保护等治理行动，解决生态性贫困问题。三要实施人畜饮水保障工程。首先要解决有水吃的问题，建议为五顷塬回族乡五个村、镇原三岔镇及环县白条子川、乱谷堆村打机井,为环县移民二区解决拉水难、拉水贵的问题。其次要解决安全饮用水和农田灌溉缺水等问题。四要实施用电质量提高工程。继续加大农网改造力度,对电压不稳的村组进行整治，确保少数民族村群众户户通上电，用好电；尽快解决环县白条子川的通电问题；借助新一轮电网改造的有利时机，提高动力电的入户率，解决生产用电不足的问题。五要继续实施移民安居工程。除目前“1 9”规划实施的移民安居工程外，应从长远考虑，对环境恶劣、脱贫无望的贫困户继续实施异地搬迁，既保护生态也可节省大量基础设施资金的重复投入。

（三）发展特色优势产业,着力解决收入性贫困问题。要大力扶持特色支柱产业，不断拓宽增收渠道。五顷塬乡应把重点放在生态旅游资源产业的开发上, 建议市上把该乡作为庆阳市的旅游支持项目，从宣传舆论、资金上予以扶持。要支持正宁、宁县在子午岭林缘区的民族村就苗木繁育、洋芋、玉米深加工及养殖方面多考察论证一些项目，尽快把产业培育起来；环县应继续把养羊及小杂粮作为特色产业来开发；庆城、镇原、西峰要发挥自己的优势，大力兴办民族特色龙头企业，使其率先成为我市民族乡村发展的样板；要继续做好劳务产业，目前劳务输出仍是全市少数民族群众收入的一个重要来源，要继续做大做强并努力在提高劳动技能上下功夫。

（四）继续强化科技智力支持,努力解决智力性贫困问题。一要抓好学生的在校教育。提高人的素质是一个长期的任务,尤其是文化素质的提高必须从孩子抓起。要采取教育、引导、援助等一些有效措施，确保少数民族孩子个个能上学、人人上好学，稳定“三率”，遏制辍学，用办学提高智商，用文化消除贫困。要重视民族乡村的学校建设和师资力量的配备，要继续落实招考录取倾斜政策。二要定向培训培养人才。要建立实用技术培训体系，开展多渠道、多层次、多形式的民族乡村实用人才培养工作,努力提高民族群众就业、致富和对接市场的能力。围绕我市大型能源化工基地建设和重点企业，为民族村每户免费培训一名技工并负责办理资格证；围绕我市特色产业（重点是种植、养殖、加工）开发免费培养一批乡土人才；培养一批民族干部和致富带头人，组织民族乡村的支书、主任、致富能人外出学习考察，开阔眼界；对民族乡村的教师、卫生员进行普遍轮训。要把培训重点放在“两后生”上，依托各县职中轮训、外送委培等形式，并把培训与资金对接起来，真正做到“资有所助,学有所用,教有目标”。三要加强对少数民族群众的教育。教育民族群众转变落后守旧观念。要坚持“扶贫扶志、扶勤扶能”的原则，对于有强烈脱贫愿望和具备一定劳动技能的贫困户，要集中力量优先扶持，让这一部分贫困户先脱贫致富;对于无劳动能力、经营能力、智力不全或因灾因病致贫的，应全部纳入低保或社会救济体系;对因好逸恶劳、酗酒、赌博甚至不珍惜政府救助物资的，要进行耐心教育和引导，或采取缓扶措施进行惩罚，通过建立“以奖代投”运作激励机制，鼓励少数民族群众依靠自己勤劳致富。要重视教育引导少数民族群众避免近亲结婚，并养成文明卫生的良好习惯。

（市财政局行政政法科  韩湘贤）